Hrvatski gradovi, općine i županije prošle su godine potrošili 4,3 milijarde eura. Toliki su, naime, bili rashodi svih 576 lokalnih proračuna (428 općina, 127 gradova, Zagreba i ostalih 20 županija). Usporedbe radi, država je u 2022. potrošila gotovo pet puta više novca od lokalne i regionalne samouprave. No 19 posto državnog proračuna golem je novac, zato vrijedi analizirati kako se troši.
U osvrtu ‘Ostvarenje proračuna općina, gradova i županija u 2021. i 2022.‘ u izdanju Instituta za javne financije autori Mihaela Bronić, Katarina Ott, Simona Prijaković i Branko Stanić sistematizirali su podatke o prihodima i rashodima svih lokalnih proračuna iz baze Ministarstva financija i predstavili ih u kontekstu broja stanovnika. Međutim, potrebno je odvojeno promatrati podatke za gradove, općine i županije jer se, kako stoji u ‘Osvrtu‘, zbog različitih mjerodavnosti za prikupljanje prihoda i pružanje javnih dobara i usluga ne mogu se uspoređivati iznosi svih lokalnih jedinica. To znači da nema apsolutnih ‘pobjednika‘ i ‘poraženih‘ (premda je upitno je li najmanji ili najveći proračun po stanovniku pobjeda ili poraz.)
Vrlika i Zagreb – neusporedivo!
Naravno, s najviše novca raspolaže Zagreb – koji u ukupnim lokalnim proračunima sudjeluje s 28 posto, odnosno s 1,2 milijarde eura; slijede ga Split, Rijeka i Osijek. Na drugoj je strani, s najmanjim proračunom, Vrlika – njezinih 2,1 milijun eura manje je od dva promila zagrebačkog proračuna, odnosno Vrlika bi svojim fiskalnim kapacitetom zagrebački proračun punila 574 godine! Kad se tomu doda da Zagreb ima 452 puta više stanovnika od Vrlike (a 545 puta više od Komiže, koja ima najmanje stanovnika), dolazimo do fiskalne potvrde nezgrapnog sustava u kojem su Zagreb, Vrlika i Komiža gotovo u istom rangu.
Prošla godina proračunski nije bila izdašna samo za središnju državu. I lokalna je država, naime, prešla iz deficita u suficit, i to s rekordnih 359 milijuna eura razlike između prihoda i rashoda. U ‘Osvrtu‘ se objašnjava da su pandemija i potresi u Zagrebu i na Banovini 2020. izazvali nezapamćene pritiske na javne financije zbog kojih su na svim razinama vlasti, pa tako i na lokalnima, 2020. bili znatno povećani deficiti. To su nazvali ‘kratkotrajnim šokom‘.
Zaista, 2020. bila je i proračunski šokantna godina. Međutim, lokalne jedinice u devet su godina čak pet puta ‘poslovale u minusu‘, pa i dotad najjačoj 2019. (kad su iskazale deficit od 107 milijuna eura). Lanjski suficit postignut je ipak uz dva dodatna poguranca: najizdašnije fondove EU-a i odavno nezapamćenu dvoznamenkastu inflaciju. Uostalom, proračunske su prihode JLS-ovi prošle godine povećali za ukupno 13,3 posto, sasvim u skladu s inflacijom od 13,1 posto.
Svi gradovi zajedno imaju prosječni proračun od 1093 eura po stanovniku, u rasponu od Sinja s 442 eura do Novalje s 2689 eura. (Svi novčani iznosi u ‘Osvrtu‘ su u kunama jer su se u kunama i realizirali, ali mi smo ih pretvorili u eure prema tečaju konverzije od 7,5345 kuna za euro.) Kakva je korelacija između veličine grada i proračuna? Logično je da bi veći gradovi trebali trošiti više novca po stanovniku od manjih jer imaju veće troškove prijevoza, više vrtića, škola, zdravstvenih, kulturnih i drugih ustanova. Međutim, prvih deset najštedljivijih gradova prema veličini u zlatnoj je sredini – od Lepoglave (6851 stanovnik) do Sinja (23.491). S druge strane, najveći grad u deset najrastrošnijih, Poreč, ima manje od 17.000 stanovnika.
Veličina je ipak bitna
Ipak, goli proračun ne pokazuje kompletnu sliku. Na to upozoravaju i autori ‘Osvrta‘ pa skreću pozornost na to da u dubljim analizama treba uzeti u obzir proračunske i izvanproračunske korisnike te tvrtke i ustanove u gradskome vlasništvu. To najbolje možemo ilustrirati na primjeru najvećega, Zagreba. Kad se proračunu od 1,2 milijarde eura dodaju prihodi Zagrebačkog holdinga, gradskih plinara, ZET-a, Vodoopskrbe i odvodnje, Gradske ljekarne i drugih manjih tvrtki u gradskome vlasništvu, dolazimo do još 925 milijuna eura prihoda, odnosno do ukupnog iznosa većeg od 2,1 milijarde eura. Drugim riječima, gradski proračun na taj način raste s 1205 eura po stanovniku na 2775 eura, čime bi Zagreb prestigao Novalju, koja ima najizdašniji goli proračun od 2689 eura po stanovniku. Slične analize vjerojatno bi pokazale da i Split, Rijeka, Osijek… imaju znatno veće ‘prave‘ proračune, odnosno da je veličina u ovome slučaju ipak bitna.
Zagreb je dobar maneken za još jedan fenomen koji se tiče lokalnih suficita odnosno deficita. Autori ‘Osvrta‘ skreću pozornost na to da visoki proračunski deficit lokalne jedinice (ukupni ili po stanovniku) ne zrcali nužno i lošu financijsku sliku te da je za kvalitetnu ocjenu stanja lokalne jedinice nužno detaljno istražiti ključne proračunske dokumente i utvrditi uzrok i način financiranja deficita:
– Deficit, primjerice, može nastati i zato što se lokalna jedinica zadužila kako bi financirala kvalitetan kapitalni projekt koji će u budućnosti pozitivno utjecati na lokalni razvoj i povećanje lokalnih prihoda – stoji u ‘Osvrtu‘.
Glavni grad lani je iskazao proračunski višak prihoda u odnosu na rashode od 150,3 milijuna eura, i to je podatak kojim se barata u IJF-ovoj analizi. No na dnu izračuna prihoda i rashoda još je jedna neugodna stavka – preneseni manjak prihoda od 467,6 milijuna eura. Na drugoj je strani te relativizacije suficita i deficita, primjerice, Mursko Središće, koje je 2022. iskazalo manjak prihoda od 347 tisuća eura, ali i tu je i preneseni višak od 474 tisuće eura.
Za fiskalno izravnanje 265 milijuna eura
Posebna stavka u relativizaciji proračunske slike razne su vrste pomoći. Osim visine, nužno je analizirati i strukturu prihoda pojedine lokalne jedinice, napominje se u IJF-ovu ‘Osvrtu‘:
– Jedino se tako mogu dobiti odgovori na mnoga ključna pitanja: Koliki su, primjerice, prihodi od pomoći i koliki je njihov udio u ukupnim prihodima? Tko financira te pomoći (država i/ili EU)? Jesu li te pomoći jednokratne ili se iz godine u godinu ponavljaju? Služe li financiranju tekućega poslovanja ili kapitalnih projekata? Osim toga, kad je riječ o prihodima po stanovniku, valja gledati koliki je ukupni broj stanovnika jer često općine s najmanjim brojem stanovnika zbog velikih iznosa pomoći imaju i najveće prihode po stanovniku. Jednako tako ni povremeno visoki rashodi ne moraju značiti loše poslovanje ili neodrživo upravljanje javnim financijama jer lokalne jedinice mogu, pa i moraju, ulagati u nove projekte, npr. gradnju ili održavanje škola, vrtića, lokalnih cesta, odlagališta otpada i sl. – zaključuju autori ‘Osvrta‘.
Zato smo i mi otišli korak dalje pa smo, prema podacima Ministarstva financija, u izračun ubacili i sredstva fiskalnog izravnanja. Država je za prošlu godinu iz središnjeg proračuna na račune 455 JLS-ova (355 općina, 87 gradova i 13 županija uplatila ukupno nešto više od 265 milijuna eura, čime se nastoji smanjiti golema razlika između mogućnosti lokalnih jedinica). Primjerice, 182 JLS-a lani su bila u deficitu, a bez fiskalnog izravnanja u minusu bi bila 374.
Analiza autora iz IJF-a otkrila je i utjecaj geografske pozicije na financijsko stanje JLS-ova. Među općinama s prihodima po stanovniku većima od 1327 eura (10.000 kuna) u 2022. čak 57 od njih 63 smješteno je uz more. S druge strane, među općinama s prihodima po stanovniku manjima od 398 eura (3000 kuna) u 2022. od njih devet samo se jedna nalazi uz more (Pojezerje).
Izlaz na more diže proračun
Kad smo malo dublje zaronili u tablice Ministarstva financija, ustanovili smo još dramatičniju prednost jadranskih općina. Perušić je jedina kontinentalna općina koja se prošvercala među top deset s najvećim proračunskim prihodima po stanovniku. Švercanje spominjemo zato jer bi Perušić skliznuo na 11. mjesto kad bi mu se oduzela apanaža koju prima na temelju fiskalnog izravnanja. Takvu pomoć, ali manju, primaju još tri od deset općina s najvećim proračunom po stanovniku (Karlobag, Vir i Brtonigla), no one bi ostale u top deset i bez državne potpore. U općinama koje imaju izlaz na more (ili su na otocima) proračun po stanovniku iznosi 1253 eura, a one na kontinentu ostvaruju upola manje – 687 eura. Položajna renta, koja generira veću komunalnu naknadu, i porez na cimerfraj tu zasigurno imaju ključnu ulogu.
Međutim, treba reći da osim većih prihoda JLS-ovi uz more imaju i veće komunalne rashode, koji moraju biti kapacitirani da u špici sezone opslužuju višestruko više ljudi nego zimi, na osnovi kojega se izražava broj stanovnika.
I od 22 grada s prihodima po stanovniku većima 1327 eura (10.000 kuna) čak 18 njih nalazi se uz more. Međutim, prosječan je prihod po stanovniku gradova na Jadranu 1072 eura, a onih bez izlaza na more 1093 eura. To može značiti samo da i urbani dijelovi kontinenta imaju magnetsku privlačnost, pa komunalnim prihodima, zajedno s onima od ‘neturističkih‘ djelatnosti, nadoknađuju inferiornost zemljopisnog položaja.
Za dublju analizu ovdje nije bilo ni vremena ni prostora. Međutim, već i ove naznake izazivaju na ozbiljno razmišljanje o promjeni teritorijalnog ustroja i ujednačavanje JLS-ova kako Vrlika s proračunom od 2,1 milijun eura i Zagreb s 1,2 milijarde eura odnosno Civljane s 300 tisuća eura i Viškovo s 9,9 milijuna eura ne bi bili u istom rangu. Toga je svjesna i država, ali najnoviji soft pokušaj neobveznog poticanja spajanja nefunkcionalnih JLS-ova neslavno je propao. Ipak, više od 135 gradova i općina dostavilo je dokumentaciju za funkcijsko povezivanje zajedničkih službenika, upravnih odjela i ustanova. Bar nešto.