Što smo dobili sa stvaranjem novog Zakona o zaštiti prijavitelja nepravilnosti?

Kad smo 2019. godine pisali o novom, prvom hrvatskom Zakonu o zaštiti prijavitelja nepravilnosti, popularno nazvanih 'zviždača', kao da smo znali da nas uskoro očekuju njegove izmjene. Naime, zakon je izglasan i stupio na snagu u trenutku kada direktiva koja na europskoj razini uređuje zaštitu zviždača još nije bila ni potvrđena. Dakle, Hrvatska je napravila nešto što rijetko radi - donijela je zakon ne samo prije nego je za to imala obvezu, nego i prije nego što je uopće znala što će u tom zakonu, gledano s perspektive europskog zakonodavstva, uopće morati pisati.

Rezultat je bio očekivan: nakon usvajanja Direktive uspostavilo se da nacionalni zakon s njom nije usklađen, što je značilo ga je bilo nužno promijeniti. Iako je Direktiva usvojena u prosincu 2019. godine te je njome propisana obveza prilagodbe nacionalnog zakonodavstva najkasnije do prosinca 2021. godine, novi zakon smo dobili tek sad (stupio je na snagu  23. travnja ove godine).

S obzirom da su izmjene dosta konkretne, pristupilo se donošenju potpuno novog propisa. Budući da je izvorni zakon bio predmet brojnih kritika, jer je veliki broj nedorečenosti i pravnih praznina otežavao njegovu praktičnu primjenu, stvaranje novog zakona zbog usklađivanja s europskim normama bila je sjajna prilika da se dobije kvalitetniji propis s manje nelogičnosti.

Manjkavosti izvornog zakona

Podsjetimo, glavne kritike izvornog zakona odnosile su se na manjkavosti u procesu imenovanja i opozivanja povjerljivih osoba (dakle, onih koje su ovlaštene zaprimiti prijavu), nelogičnosti prekršajnih odredbi, šutnju o tome mogu li međunarodne grupacije imati jedinstveni sustav prijave nepravilnosti (ili njihove hrvatske sastavnice ipak moraju uspostaviti i dodatni, vlastiti). Također, unutarnje prijavljivanje je bilo pravilo, dok je mogućnost vanjskog prijavljivanja (pučkom pravobranitelju) bilo predviđeno kao iznimka.

Međutim, uvjeti za javno razotkrivanje nepravilnosti (primjerice, u medijima) su bili gotovo identični onima za vanjsko prijavljivanje, što je u velikom broju slučajeva ostavljalo prijaviteljima na slobodan izbor hoće li, primjerice, izravno iznijeti svoje sumnje na nepravilnosti u medijima. Dakle, stari zakon nije implementirao princip 'posljednjeg utočišta' (što znači da bi javno razotkrivanje bilo moguće samo ako je nepravilnost najprije prijavljena interno ili je počinitelj nepravilnosti izravno nadređena osoba), što je u suprotnosti s rješenjima brojnih drugih članica EU i praksom Europskog suda za ljudska prava.

Sporni su bili i uređenje obveze čuvanja tajnosti podataka o prijavitelju, neusklađenost s drugim zakonima (poput Zakona o suzbijanju diskriminacije) te nejasnoće u pogledu potencijalnih anonimnih prijava.

Kakav smo zakon dobili?

Na mnoge od ovih problema je ukazivala i pučka pravobraniteljica, održane su javna rasprava i sjednice saborskih vijeća, na prijedlog zakona su podneseni brojni amandmani. Kakav smo zakon na kraju dobili?

Uvodno, promijenjeno je područje primjene zakona, odnosno definicija same 'nepravilnosti'. Točnije, istaknuto je kako su to radnje ili propusti koji su protupravni, a odnose se na područja primjene akata EU u pogledu sljedećih tema: javna nabava, financijske usluge, proizvodi i tržišta te sprječavanje pranja novca i financiranja terorizma,  sigurnost i sukladnost proizvoda, sigurnost prometa, zaštita okoliša, zaštita od zračenja i nuklearna sigurnost, sigurnost hrane i hrane za životinje, zdravlje i dobrobit životinja, javno zdravlje, zaštita potrošača, zaštita privatnosti i osobnih podataka te sigurnost mrežnih i informacijskih sustava.

Također, područje primjene se odnosi i na područja koja utječu na financijske interese EU te na područja koja se odnose na unutarnje tržište, tržišno natjecanje i državne potpore te porez na dobit. Zaključno, u području primjene su i 'druge odredbe nacionalnog prava, ako se takvim kršenjem ugrožava i javni interes'.  Iz primjene je isključeno područje obrane i nacionalne sigurnosti (o mogućnosti podnošenja prijava nepravilnosti u tim sektorima bi se trebao donijeti poseban pravni akt). Zakon se i dalje se primjenjuje i na javni i na privatni sektor.

Nadalje, proširen je krug potencijalnih prijavitelja. To sada mogu biti osobe u radnom odnosu, samozaposlene osobe, imatelji dionica i poslovnih udjela, članovi upravnog, upravljačkog ili nadzornog tijela društva, volonteri i vježbenici, osobe koje rade pod nadzorom i u skladu s uputama ugovaratelja, podugovaratelja i dobavljača te, jednostavno, sve osobe koje na bilo koji način sudjeluju u djelatnostima pravne ili fizičke osobe.

Također, došlo je do promjene u kontekstu toga tko može biti povjerljiva osoba. Osim osobe zaposlene kod poslodavca (što je dosad bila jedina mogućnost), sada povjerljivom osobom može biti imenovana i treća osoba (uvijek mora biti riječ o fizičkoj osobi). Na taj način se donekle riješio potencijalni problem za poslodavca (ukoliko nitko od zaposlenih nije želio na sebe preuzeti tu odgovornost), a uvela se i mogućnost da povjerljiva osoba bude profesionalizirana funkcija pa bi samim time nepravilnost mogla biti brže i efikasnije razriješena. Posljedično, proširena je definicija zabranjene 'osvete' (koja je uvedena kao novi pojam, umjesto 'stavljanja u nepovoljniji položaj') pa tako poslodavac, osim što ne smije zbog prijavljivanja nepravilnosti ili javnog razotkrivanja, primjerice, otkazati ugovor o radu, diskriminirati ili negativno ocjenjivati rad prijavitelja, ne smije zbog toga niti prijevremeno raskinuti ugovor o nabavi robe ili usluga ili poništiti licenciju ili dozvolu prijavitelja.

Došlo je do promjene i u postupku imenovanja povjerljive osobe, koju je dosad imenovao poslodavac na temelju prijedloga 20 posto radnika. Isti je mehanizam i dalje u upotrebi, osim kod poslodavaca koji imaju uspostavljeno radničko vijeće ili sindikalnog povjerenika – u tom slučaju, navedena tijela predlažu povjerljivu osobu. Također, ako prijedlog nije dan, poslodavac povjerljivu osobu može imenovati sam. I dalje je nejasno može li poslodavac razriješiti povjerljivu osobu i njenog zamjenika i bez prijedloga 20 posto radnika, radničkog vijeća, odnosno sindikalnog povjerenika, kao i što će se dogoditi ako nitko ne prihvati imenovanje.

Pravna u emocionalna pomoć za prijavitelje 

Uz dosadašnje pravo na zaštitu identiteta i povjerljivosti, sudsku zaštitu i naknadu štete, uvedeno je i pravo prijavitelja nepravilnosti na besplatnu pravnu pomoć i emocionalnu podršku (što to točno znači trebali bismo saznati u roku od šest mjeseci, kad ministar pravosuđa donese poseban akt). Zaštita je, pod određenim uvjetima, proširena i na tzv. 'povezane osobe' – pomagače, srodnike i kolege prijavitelja, koji bi mogli pretrpjeti osvetu zbog podnesene prijave, kao i pravne subjekte povezane s prijaviteljem.

Razrađeno je što znači 'obveza zaštite identiteta': sada iz zakona jasno proizlazi da prijave nepravilnosti ne smiju biti anonimne, ali podaci iz prijava mogu, uz određene iznimke, biti dostupni isključivo osobama koje su zadužene za zaprimanje prijava i njihovu daljnju obradu. Važna novost je i kako zakon sada štiti i identitet prijavljene osobe.

Sustav unutarnjeg prijavljivanja nepravilnosti i dalje moraju uspostaviti svi poslodavci s najmanje 50 radnika (poslodavci koji su obuhvaćeni primjenom određenih akata EU – uglavnom onih u pogledu financijskih usluga te sprječavanja pranja novca i financiranja terorizma – imaju tu obvezu bez obzira na broj radnika). Poslodavci s između 50 i 249 radnika mogu dijeliti resurse.

Što se tiče samog postupka prijave, uvedena je mogućnost usmene prijave putem telefona ili drugih sustava glasovnih poruka (dosad je to bilo moguće samo osobno na zapisnik), čime su otvorena vrata u inozemstvu već odavno prisutnim tzv. whistleblower hotlineima. Podnošenje prijave pisanim putem je sada moguće 'putem svakog oblika komunikacije koji osigurava pisani zapis', što znači mogućnost korištenja raznih sofisticiranih tehničkih rješenja (primjerice, specijaliziranih aplikacija, koje su vani već odavno u upotrebi).

Promijenili su se i neki vremenski periodi kod unutarnjeg prijavljivanja nepravilnosti. Povjerljiva osoba je sada dužna u roku od 7 dana od dana primitka prijave nepravilnosti potvrditi njen primitak. Osim toga, povjerljiva osoba je sada uvijek dužna dostaviti prijavitelju povratnu informaciju o predviđenim ili poduzetim radnjama (nije više potreban zahtjev prijavitelja), i to u pravilu u roku od 30 dana, ali ne duljem od 90 dana od dana od potvrde o primitku prijave. I dalje postoji obveza pisanog obavještavanja prijavitelja o ishodu ispitivanja prijave.

Kad govorimo o vanjskom prijavljivanju nepravilnosti (dakle, pučkom pravobranitelju), najvažnija novost je da ono više nije supsidijarno, već prijavitelj sada nepravilnost može izravno prijaviti pučkom pravobranitelju, bez obzira je li prije toga koristio unutarnji sustav prijave. Međutim, zanimljivo je da, unatoč izričitoj odredbi Direktive te inzistiranju pučke pravobraniteljice, zakon ni na koji način ne daje prednost podnošenju prijave kanalima za unutarnje prijavljivanje (u odnosu na vanjsko) u slučaju da se povreda može učinkovito interno riješiti i ako zviždač smatra da nema rizika od osvete.

Ovlasti i obveze pučkog pravobranitelja po zaprimanju prijave su nešto proširene (primjerice, uvedena je obveza da na svojim mrežnim stranicama objavi opće informacije o primitku prijava i daljnjem postupanju). Svakako je za pozdraviti da je iz novog zakona brisana opcija podnošenja prijave nepravilnosti izravno 'tijelima ovlaštenim na postupanje prema sadržaju prijave sukladno posebnom zakonu i uspostavljenim sustavima otkrivanja i postupanja prema nepravilnostima', koja je bila potpuno nejasna i uopće nije zaživjela u praksi.

Promjene za javno razotrivanje

Javno razotkrivanje je također doživjelo bitne promjene. Naime, ono će u pravilu biti moguće samo ako je prijavitelj prijavu podnio prvo kroz unutarnji i vanjski sustav prijave, ali u potrebnom roku nije došlo do poduzimanja odgovarajućih mjera kao odgovor na prijavu. Iznimno, javno razotkrivanje će biti moguće i bez prethodnog unutarnjeg i vanjskog prijavljivanja, ali samo ako prijavitelj ima opravdani razlog vjerovati da nepravilnost može predstavljati neposrednu ili očitu opasnost za javni interes (krizna situacija ili rizik od nepopravljive štete) te ako u slučaju vanjskog prijavljivanja postoji rizik od osvete ili su izgledi da će se nepravilnost ukloniti niski.

Važno je i da nadležnost u postupcima sudske zaštite prijavitelja više nije samo na općinskim, već u nekim slučajevima i na trgovačkim i upravnim sudovima. Zanimljiva je novost da se presumira kako je šteta prijavitelju nastala zbog osvete zbog prijave ili javnog razotkrivanja, pri čemu je teret dokazivanja suprotnog na osobi koja je poduzela osvetu.

Iz prekršajnih odredbi su otklonjene neke nelogičnosti (primjerice, odgovornost poslodavca za neispitivanje prijave po njenom zaprimanju, iako to uopće nije bila zadaća poslodavca, već povjerljive osobe) te su uvedene dodatne kazne za slučaj nepoštivanja obveze zaštite identiteta prijavitelja i podataka iz prijave.

Poslodavci moraju donijeti pravilnike unutar dva mjeseca od stupanja zakona na snagu (ta obveza se odnosi i na usklađenje postojećih pravilnika s novim zakonom) te (ponovno) imenovati povjerljivu osobu i njenog zamjenika u roku od tri mjeseca.

Sve u svemu, iako i dalje ima određenih manjkavosti i nejasnoća, novi zakon je puno kompleksniji, bolji i jasniji od starog. Ostaje za vidjeti hoće li to biti dovoljno da u praksi zaživi bolje od svog prethodnika.