Piše: Goran Momčilović, voditelj odjela Pametne uprave u Apsolonu
Reforma lokalne samouprave i poreznog sustava, izmjena izbornog zakona, sve te aktualne društveno-političke teme zapravo su izravno ili neizravno povezane s funkcioniranjem i kapacitetima lokalne samouprave/gradova u Hrvatskoj te njihovom ulogom u budućnosti.
Međutim, što kad kapacitete gradova sagledamo detaljno? Kakva je tada vjerojatnost daljnjeg urbanog razvoja i praćenja trendova? Gradovi postaju središnji pokretači razvoja zato što podaci pokazuju njihov nezaustavljiv rast na globalnoj razini. Mogu li gradovi u Hrvatskoj osigurati odgovarajuću kvalitetu života svojih stanovnika? Je li uopće realno očekivati daljnji urbani razvoj uz postojeće kapacitete gradova?
Što se računa kao grad
U Hrvatskoj je, prema Zakonu o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi, ustrojeno ukupno 555 jedinica lokalne samouprave, od toga je ukupno 128 gradova (ako Zagreb brojimo kao grad, a ne kao županiju). Uzevši u obzir da susjedna Slovenija ima 74 grada, ali i gotovo upola manje stanovnika, a Slovačka s približno jednakom površinom ukupno 140 gradova, broj gradova u Hrvatskoj zapravo ne odskače mnogo od drugih primjera u EU-u.
Iako se na razini EU-a razvija metodologija za univerzalno korištenje (OECD, Svjetska banka, Europska komisija i drugi u partnerstvu), ne postoji jednoznačan odgovor i ujednačeno stajalište o tome što se smatra gradom, stoga svaka država drukčije definira podjelu između urbanih i ruralnih sredina.
U Hrvatskoj Zakon o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi propisuje da je grad jedinica lokalne samouprave u kojoj je sjedište županije i svako mjesto koje ima više od 10.000 stanovnika, a urbana je, povijesna, prirodna, gospodarska i društvena cjelina, uz mogućnost da se zbog posebnih razloga (povijesni, gospodarski, geoprometni) gradom može nazvati i mjesto koje ne zadovoljava te uvjete.
Prema Popisu stanovništva 2021., u Hrvatskoj samo 58 gradova ima više od 10.000 stanovnika, a čak 70 ima ih manje od tog broja! Indikativan podatak koji govori o kapacitetu gradova (ili njegovu manjku) jest da samo sedam gradova ima više od 50.000 stanovnika (Pula – Pola, Velika Gorica, Zadar, Osijek, Rijeka, Split, Zagreb), što je granica koja se prema nekim metodologijama uzima kao stepenica visoke urbaniziranosti. Promatrajući stupanj urbaniziranosti, koji tek očekuje znatno ažuriranje prema novim podacima, vidljivo je da je većina jedinica lokalne samouprave u Hrvatskoj klasificirana kao manji grad i predgrađe ili ruralno područje.
Popust na povijest
Gledajući pad broja stanovnika u gradovima, može se utvrditi korelacija između stupnja razvijenosti i broja izgubljenog stanovništva, odnosno veći je odljev stanovništva iz slabije razvijenih gradova. Međutim, postoje i primjeri gradova koji su izgubili više stanovnika iako se ubrajaju u razvijenije krajeve. Primjerice, grad Rijeka izgubio je više od 15 posto stanovništva u odnosu na prijašnji popis. No trendovi su ipak jasni: prema redovitoj DZS-ovoj publikaciji ‘Gradovi u statistici‘, samo je 10 gradova (od 128!) u desetogodišnjem razdoblju povećalo broj stanovnika: Krk, Supetar, Solin, Dugo Selo, Sveta Nedelja, Čakovec, Ludbreg, Biograd na Moru, Stari Grad i Novalja; svima drugima opada broj stanovnika.
Gradovi u Hrvatskoj većinom su manje urbane cjeline, često ponajviše ruralna područja s elementima urbanosti koja imaju povijesno uporište. Protekom vremena administrativno su zadržali urbanost, ali izgubili su većinu onoga što ta urbanost istodobno podrazumijeva za građane u kontekstu kvalitete života i dostupnosti sadržaja. Međutim, rasprava o izmjeni sustava i uređenja pitanja lokalne samouprave, koji su na snazi još od 1993. godine, zahtijeva široku raspravu s građanima kao korisnicima usluga u središtu.
Fiskalni kapaciteti
Kad je riječ o gradovima, možemo govoriti o fiskalnom, ljudskom i razvojnom kapacitetu. Fiskalni kapacitet svakako je ključan jer se odnosi na mogućnost gradova da uprihoduju i troše novac za svoj razvoj. Prihodi gradova definirani su posebnim Zakonom o financiranju jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave, koji propisuje da se financiraju prihodima od poreza, od pomoći te vlastitim i namjenskim prihodima u skladu s posebnim propisima.
U kontekstu najavljenih izmjena poreznog sustava treba istaknuti da velik dio prihoda gradova dolazi upravo iz prireza i poreza na dohodak, koji se navode kao izvor poreznog rasterećenja građana. Zakonom je definirano kako se prihod od poreza na dohodak raspodjeljuje između lokalne samouprave, županije te udjela za decentralizirane funkcije. Budući da je izmjena zakona u djelokrugu središnje države, lokalna samouprava mora se prilagođavati novim podjelama, što izaziva probleme u planiranju financija i dugoročne održivosti.
To je svakako velika opasnost za fiskalno funkcioniranje gradova i njihovu mogućnost ulaganja vlastitog novca, ne samo za velike sustave (poput Zagreba i Splita) nego i za manje gradove kojima će izmjene u financiranju potencijalno značiti i nestabilnost proračuna.
Ljudski kapaciteti
Provedba EU projekata, ali i sve više usluga otvara pitanje ljudskih kapaciteta lokalne i regionalne samouprave, ne samo u kontekstu pripreme projektnih prijedloga i njihove provedbe nego i stvaranja dodane vrijednosti, kao i angažiranja ljudi, tvrtki, udruga i drugih dionika koji će biti ciljne skupine i/ili korisnici tih projekata. Pitanje ljudskih kapaciteta zaposlenih u gradskim upravama, njihove motivacije, stručnosti, ambicioznosti i spremnosti za promjene i nove paradigme moderne, digitalne i optimirane gradske uprave svakako je legitimno i nužno ako govorimo o razvoju lokalne samouprave kao prve dodirne točke građana i države.
U tom ekosustavu nužno je iskoristiti potencijale lokalno ustrojenih razvojnih agencija kao dodatne pomoći, ali i osloniti se na vanjsku tehničku pomoć stručnjaka. Treba naglasiti kako upravo vanjska pomoć može osigurati taj pomak prema novim idejama, dinamiku provedbe i biti potrebna pomoć u kapacitetima. Istodobno lokalne samouprave ne mogu i ne smiju od vanjskih stručnjaka očekivati gotov proizvod u čijem nastajanju neće morati sudjelovati jer je nužno upravo od lokalnih dionika dobiti potreban smjer i ulazne podatke.
Uz to je ključno osvježiti ljudske kapacitete lokalne samouprave i raditi na adekvatnom sustavu privlačenja kvalitetnih zaposlenika, ali i njihovu nagrađivanju i motivaciji. Veliki gradovi ostaju centri obrazovanja i njima će potencijalno biti lakše privući kvalitetne kadrove, a pred manjima je izazovan zadatak vraćanja onih koji su otišli na obrazovanje nekamo drugamo.
Razvojni kapaciteti
Uspjeh današnjih gradova leži u sposobnosti da se prilagode i budu potpora novoj ekonomiji 21. stoljeća, pa u tom kontekstu naglasak na digitalnim i zelenim gradovima svakako ima uporište: digitalne usluge, nova, osuvremenjena infrastruktura, digitalni blizanci gradova, pametno upravljanje prometom, digitalna komunikacija s građanima i obavljanje usluga s gradom i gradskim tvrtkama, oplemenjena zelena infrastruktura gradova, urbana regeneracija prostora, energetska učinkovitost i održivost, obnovljivi izvori energije i drugi slični koncepti nužni su za potreban iskorak.
Treba pratiti trendove i poticati pilotiranje, pratiti tržište i adekvatno reagirati jer se u suprotnome neće moći odgovoriti na razvojne potrebe stanovništva, a njihova se očekivanja i potrebe mijenjaju. U tom kontekstu, potrebe više nisu samo ceste i socijalne usluge; potrebe na koje gradovi moraju odgovoriti mnogo su šire: digitalno funkcioniranje grada, redukcija emisija CO₂, dostupnost EV punionica, optimirane javne usluge i drugo. Upravo na tim temama uskoro će se dobivati ili gubiti izbori jer treba osvijestiti da s novim paradigmama razvoja dolaze i nove generacije birača.
Misli globalno – djeluj lokalno
Hrvatska prolazi dugotrajan proces depopulacije stanovništva popraćen demografskim promjenama (starenje stanovništva) i posljedično manjkom adekvatne radne snage za gospodarski rast i razvoj. U tom kontekstu postavlja se pitanje kapaciteta sektora, ne samo privatnog već i javnog, da održi korak s paradigmama razvoja i novim politikama na razini EU-a kako bismo mogli držati korak s ostalim državama članicama. Lokalna samouprava i gradovi ključan su kotačić u tom nastojanju jer upravo su oni prvi kontakt države s građanima i najbolji instrument uvođenja promjena, a kapaciteti lokalne samouprave nisu adekvatni za tako važnu ulogu.
Potrebno je osvijestiti taj problem i o njemu više voditi računa ciljanim i pravodobnim djelovanjem, sa što manje ad hoc promjena u sustavu (poput ukidanja prireza, koji je na snazi još od 1994. godine, i to bez prave javne rasprave i spomena te mjere igdje u reformskim mjerama ili planovima). Decentralizacija treba biti ne samo deklarativna nego i stvarna, uz povećanje proračuna i odgovornosti lokalnih samouprava uz najbolju strukturu i organiziranost sustava (poticaji za funkcionalno spajanje lokalnih samouprava u tom kontekstu korak su u dobrom smjeru).
Krajnji cilj svake politike treba biti podizanje kvalitete javnih usluga na cijelom području, stvaranje uvjeta za visoku kvalitetu života i davanje odgovora na specifične lokalne probleme pružanjem kvalitetne i brze usluge.