Dok su u Vladi vrlo optimistični kad je riječ o iskorištavanju NPOO-a za opipljivo restrukturiranje gospodarstva i rješavanje kroničnih problema, analitičari i udruge zasad su skeptični. Štoviše, HUP i UGP smatraju da je sâm plan loše koncipiran
Ove će se godine u Hrvatskoj provesti ambiciozne reforme. Vjerojatno više nitko i ne vjeruje u to dok ne vidi, ali ovaj put muljanja ne bi smjelo biti jer će nas u svemu pratiti i svaki naš korak provjeravati Europska komisija. Reforme koje se namjeravaju provesti, njih 34, dio su Nacionalnog plana oporavka i otpornosti (NPOO), a o promjenama, koje ćemo morati i dokazati, ovise isplate iz EU, što znači da mjesta za izmotavanje nema. U 2022. mijenjat će se tako zakoni, provodit će se akcijski planovi, analize i provjere učinaka, bit će i KPI-jeva, sve će se pratiti, revidirat će se učinjeno, u red će se dovoditi različiti sektori. Nema što neće biti zahvaćeno. Nema odmora ni za jedno ministarstvo, ni za jednu upravu, ni za jedan sektor. Donose se tako novi zakon o sprečavanju sukoba interesa, zakon o institucionalnom okviru za fondove EU, zakon o alternativnim gorivima u prometu, zakon o sigurnosti u prometu; odlučit ćemo koja su to državna poduzeća od posebnog interesa za Hrvatsku, a koja idu na bubanj; odlučit će se koje zgrade idu u energetsku obnovu i kako; bavit ćemo se i željeznicom... Ma kako to teško i bremenito bilo, samo moramo sjesti sa sindikatima, što je još teže, valjda. Čak ćemo se poigrati i vizijom održivog turizma, na što smo prilično nevoljko pristali. I sve te 33 reforme još ćemo nekako i stići provesti, ali najteže će biti revidirati plan gospodarenja otpadom, što je pothvat kakav nijedna vlada do sada nije mogla iznijeti dokraja. Pa čak se i ova brine, neslužbeno doznajemo, hoće li stići to riješiti u sljedećih 365 dana.
Rješenje svih problema
NPOO je, inače, dokument od 1158 stranica koji je gotovo preko noći, otkako je dobio zeleno svjetlo Ursule von der Leyen, predsjednice Europske komisije, postao sveti gral hrvatske administracije koji bi, prema tumačenju nekih ministara u Vladi, trebao riješiti sve hrvatske probleme. Ne samo što će zahvaljujući svim tim silnim arcima papira biti otvoreno na tisuće i tisuće radnih mjesta već će se Hrvatska na temelju njega, kako je nedavno najavio Zvonimir Savić, nacionalni koordinator tog dokumenta, u sljedeće dvije godine pretvoriti u jednu od tri ekonomije u EU koje najbrže rastu prema projiciranim stopama rasta BDP-a. Da, NPOO je ozbiljan dokument koji ne treba shvaćati olako, upozoravaju i u Vladi i ostali stručnjaci. Nije to dokument koji smije biti mrtvo slovo na papiru; reforme koje su u njemu pobrojene moraju se provesti, a njihova provedba pratit će se i posebno osmišljenim indikatorima. Kako kaže Savić, mi već sada, općenito gledajući, imamo sasvim solidan tempo ostvarivanja indikatora, što su potvrdili i u Europskoj komisiji. Svakako je potrebno spomenuti da nam je golem vjetar u leđa bila nedavna uplata 818 milijuna eura predujma, što je najveća pojedinačna uplata iz EU u Hrvatsku otkako smo članica, i to je dokaz da smo i brzo i kvalitetno osmislili plan oporavka jer bez toga ne bismo dobili ni avansna sredstva.
– Od jedanaest ključnih parametara prema kojima se ocjenjuju planovi oporavka država EU, npr. doprinos potencijalu rasta, otvaranju radnih mjesta i ekonomskoj, socijalnoj i institucionalnoj otpornosti, doprinos zelenoj i digitalnoj tranziciji, trajan učinak, uravnotežen odgovor na ekonomsku i socijalnu situaciju itd., mi smo za njih deset dobili najveću ocjenu, A, i jedan jedini B. Ocijenjeni smo početkom srpnja, a to je preduvjet da možemo tražiti avansna sredstva. Neke države, primjerice Bugarska, Mađarska, Poljska, još nisu dobile ni ocjenu svog plana oporavka, a kamoli avansnu uplatu – rekao je Savić i dodao da su rokovi za ispunjenje indikatora kraj trećega ili četvrtoga kvartala iduće godine.
Privatni je sektor spreman
Sve to potvrđuje i Ariana Vela, direktorica Avelanta i predsjednica Upravnog vijeća Učilišta EU projekti, koja je i jedna od najpriznatijih stručnjakinja za fondove EU u Hrvatskoj i regiji. NPOO je nastao kao odgovor na pandemiju i krizu koju je izazvao, on je jamac isplata iz Fonda za solidarnost, zbog čega se na neki način smatra i jamstvenim listom da će države koje već traže i žele novac svoju ekonomiju promijeniti u neku verziju zajedničke ekonomije kakvu zagovara cijela Unija. A to znači da sve obećane reforme treba shvatiti ozbiljno.
– Da, Hrvatska će biti obvezna ozbiljno se prihvatiti reformi koje je najavila u dokumentu, kao i investicije, i provesti ih. Neće biti nikakvih mogućnosti za hvatanje krivina zato što je riječ o impact-based instrumentu financiranja, koji traži rezultate, odnosno indikatore postignuća za svaku od komponenata i potkomponenata te reformi i investicija. Ti indikatori bit će jedan od ključnih dokaza da smo nešto i napravili, proveli reforme i investicije, i u vezi s tim neće smjeti biti muljanja. Propisano je regulativom da Komisija prati indikatore pa očekujem da će tako i biti, a ne bude li konkretnih pomaka, očekujem i naknadne političke odluke kojima će se takvi rizici ublažiti – naglasila je Vela.
Prema njezinu mišljenju, cijeli sustav koji je zadužen za provođenje projekata i natječaja na razini administracije tek se formira. Prvi natječaji, i to baš za poduzetnike, trebali bi se raspisati u prvom kvartalu, a većina u drugom ili čak trećem kvartalu sljedeće godine i poslije.
– Znamo u što ćemo usmjeriti novac, sve je već definirano, samo trebamo jake kapacitete sustava i korisnika koji će moći brzo upregnuti sve resurse kako bi se ta sredstva brzo plasirala jer imamo vrlo kratke rokove za provedbu investicija, pogotovo kad je infrastruktura u pitanju – rekla je Vela i na konkretan upit je li privatni sektor spreman za projekte odgovorila da u vezi s time nema ama baš nikakve dvojbe.
Veće je pitanje, dodala je, ima li javni sektor dovoljno resursa i kapaciteta te je li spreman za pripremu i provedbu projekata do kraja kolovoza 2026.
– Mislim da se velik dio tih investicija neće provesti do toga roka i da ćemo 2023. mijenjati dokument i projekte u korist privatnoga sektora – istaknula je Vela.
HUP i UGP skeptični
Kad su pak reforme u pitanju, nisu svi optimistični. Skupina za NPOO u Hrvatskoj udruzi poslodavaca (HUP), naprimjer, smatra da se predložene reforme unutar spornoga dokumenta u većem dijelu ne bi ni smjele nazvati reformama. Reforme, podsjećaju oni, prema definiciji podrazumijevaju znatnije preoblikovanje neke strukture bilo sustava, institucije ili nečega drugog radi poboljšanja ili modernizacije, a toga ovdje baš i nema.
– Ulaganja u infrastrukturu unutar javnog sustava, što se većinom nalazi već i u verzijama Nacionalnog programa reformi iz prijašnjih godina, a dosad nije provedeno, nisu reforme zbog kojih će hrvatsko gospodarstvo postati otpornije i približiti se razvijenim zemljama članicama EU. Osim toga, u mnogim predloženim reformama vidljivi su neujednačenost u opisu provedbe i preklapanje u provedbi različitih reformi. To znači da u dokumentu doista predloženih reformi nema ni približno 75, koliko ih je pobrojeno da će se provesti do isteka dokumenta, posebice ako gledamo stvarne reforme koje bi Hrvatsku trebale učiniti mjestom poželjnim za poslovanje i omogućiti svim njezinim građanima bolji životni standard – kritični su u HUP-u. S druge strane, napominju u HUP-u, Vlada u svojim prognozama BDP-a ne uzima u obzir potencijalne učinke strukturnih reformi koje je predložila unutar NPOO-a i koje bi trebale biti uvjet za povlačenje sredstava. A to su, dodali su, navodno reforme koje bi mogle dodatno utjecati na ekonomski rast povećavanjem ukupne produktivnosti.
– Znači li to da, zapravo, ni sama Vlada ne vjeruje da će se te reforme provesti ili da njihov obuhvat neće biti toliko jak da će više utjecati na stvaranje povoljna investicijskog okružja za privatni sektor i rast ukupne produktivnosti? Primjerice, sa završetkom investicijskog ciklusa u dvijetisućitima ostavili smo gospodarstvo s dubokim strukturnim problemima koji su se itekako pokazali presudnima u produljenoj recesiji od 2009. do 2014., a većina europskih zemalja oporavila se u znatno kraćem roku. Nadajmo se da se to neće ponoviti. U 2022. nema važnijih izbora, što bi mogao biti pravi trenutak da se Vlada manje bavi politikom, a više ekonomijom – poručili su iz HUP-a.
Reforme koje se navode u Nacionalnom planu oporavka i otpornosti nisu ništa drugo nego birokratsko zadovoljavanje forme, jasno je i nedvosmisleno stajalište Vuka Vukovića, glavnog ekonomskog stratega Udruge Glas poduzetnika. On tvrdi da korjenitih reformi poput uklanjanja političke zarobljenosti domaćih institucija, od pravosuđa i represivnog aparata nadalje, nema u NPOO-u, a to i jest bio temeljni razlog kritike koju je UGP uputio tom planu.
– Očekujem da će se novac uspjeti povući jer nije uvjetovan strukturnim reformama koje ovoj državi trebaju, nego čistom formom – istaknuo je Vuković.
Ravnatelj Instituta za javne financije Vjekoslav Bratić mnogo je blaži od poslodavaca i Vukovića. Podsjeća na to da su mnoge reforme planirane NPOO-om iznimno važne za hrvatsko gospodarstvo jer su, među ostalim, temelj na osnovi kojega će Hrvatska povlačiti sredstva EU. Pri tome je, smatra, ključno da reforme predviđene njime budu dobro ciljane, utemeljene na dubinskim analizama i transparentne te da uključe sve ključne dionike.
– Naime, s obzirom na uspjeh i položaj Hrvatske u odnosu na predviđena EU sredstva u novoj financijskoj omotnici može se očekivati da će europska tijela, u prvom redu nadzorna, velik naglasak staviti na provedbu i praćenje reformi planiranih NPOO-om. Na kraju, taj je dokument i prijedlog Vlade RH te je logično očekivati 'pojačano skrbništvo' EU nad provođenjem stavki planiranih NPOO-om. No i prije smo svjedočili mnogim strategijama i prijedlozima reformi koji su često ostajali samo mrtvo slovo na papiru, zato jednostavno moramo uložiti dodatan napor i učiniti sve što je u našoj moći kako bi se hrvatsko gospodarstvo u cijelosti što više prilagodilo zadanom okviru, ako ni zbog čega drugog, a ono zbog budućih generacija – smatra Bratić.
Mrkva i bič
Viša predavačica na Katedri za ekonomiju Zagrebačke škole ekonomije i managementa (ZŠEM) Vedrana Pribičević malo je objasnila kakve struje trenutačno vladaju u europskoj birokraciji i kako bi njihova borba za prevlast mogla utjecati na Hrvatsku, na naše provođenje ili neprovođenje reformi i na sâm NPOO. Prema njezinim riječima, sada u administraciji EU postoje dvije struje, ali i struke koje pokušavaju utjecati na dizajn mehanizma kojim će se 'otključati' novac iz NPOO-a za zemlje članice.
– Prva struja, tzv. bič, vjeruje da EK treba iskoristiti NPOO da članicama koje imaju kroničnih problema s vladavinom prava uvjetuje povlačenje novca reformama u sustavu pravosuđa. Tu se prije svega misli na Mađarsku i Poljsku, koje osim što imaju problema s vladavinom prava, imaju vlast koju Bruxellses ne doživljava kao europocentričnu. Druga struja, odnosno 'mrkva', vjeruje da bi NPOO trebao biti više orijentiran na investicije i da se provedba programa treba uvjetovati light verzijom kondicionalnosti. Naime, želi se izbjeći da plan reformi ima ugrađen sličan oblik nadzora koji je 'trojka' provodila tijekom Velike recesije, što nekim zemljama s juga Europe ostavlja gorak okus u ustima. Reforme bi u tom slučaju trebale biti specifične i orijentirane na uklanjanje zapreka i povećanje efektivnosti investicija iz NPOO-a. Dobar primjer bilo bi ubrzanje dobivanja dozvola kako bi se mogle brže pokrenuti zelene investicije. Za sada se čini da prevladava druga struja, djelomično i zato što EU ima i druge mehanizme za kontrolu provođenja reformi, poput Europskog semestra – objasnila je Pribičević.
Kad je riječ o Hrvatskoj i našoj spremnosti na reforme i investicije, podsjeća na to da u državnoj upravi kronično nedostaje kadra koji može sudjelovati u pripremi dokumentacije, provedbi i praćenju projekata. Osim toga, česti prelasci u privatni sektor i druga tijela državne uprave te fluktuacija ljudi u institucijama poput Središnje agencije za financiranje i ugovaranje programa i projekata Europske unije (SAFU) sprječavaju veće organizacijsko učenje. Nije nemoguće, napominje, da je problem i u preniskim plaćama, pogotovo s obzirom na to kolike su plaće za iste poslove u privatnom sektoru, ali to, sigurno, ovisi i o radnom okružju. Privatni sektor pak ima na raspolaganju konzultante, što domaće, što strane.
Na konkretan upit može li NPOO, s reformama i investicijama, biti jamac velikog i znatnog rasta BDP-a, Pribičević odgovara kako Hrvatskoj ne treba jedna godina rasta od pet posto nakon koje slijedi desetljeće rasta prema stopama od dva do dva i pol posto.
– Hrvatskoj treba najmanje desetljeće stopa rasta iznad četiri i pol do pet posto kako bismo konvergirali prema prosjeku EU u BDP-u per capita. Naravno, taj će prosjek EU ovisiti i o NPOO-u u drugim zemljama i tome koliko će one uspjeti ubrzati svoje stope rasta. Pravo je pitanje hoće li NPOO ovako kako je napisan povećati potencijalni hrvatski BDP i koliko, što bi onda dopustilo i ubacivanje u višu brzinu ekonomskog rasta. Hrvatska je, naime, i dalje u zamci srednjeg dohotka; zapela je, prema Porterovu modelu razvoja, u ekonomiji upogonjenoj efikasnošću i nikako da postane ekonomija upogonjena inovacijama. Pogledate li, primjerice, IMF-ove projekcije BDP-a per capita u 2024., Hrvatska je i dalje na začelju Europe s 36.564 dolara po stanovniku, ispod su još samo Grčka i Bugarska – istaknula je Pribičević.
Mali multiplikator
Vuković pak smatra da nije moguće dokazati tvrdnju koju je nedavno iznio Savić o rastu BDP-a na temelju NPOO-a. Ne može se znati koliko će doista NPOO povećati rast BDP-a jer se ne može izmjeriti alternativan scenarij u kojem nema NPOO-a, zbog čega se ne mogu usporediti te dvije stvarnosti. To su, podsjeća, osnove dokazivanja kauzalnih odnosa.
– Također, kako možemo znati da BDP ne bi rastao još više da nema NPOO-a? Tu se opet javlja taj problem raspodjele sredstava i stvaranja dodane vrijednosti. Idemo se voditi onime što je znanstveno dokazano, čak i na primjeru hrvatskih poduzeća. Ako se javni novac pretežito dijeli politički uvezanim poduzećima, on se u pravilu ne kanalizira dalje u gospodarstvo u obliku plaća zaposlenih i veće potrošnje, odnosno kanalizira se mnogo manje nego što bi trebao, dakle multiplikator je vrlo malen. Zato je pitanje koliki bi bio rast BDP-a kad ne bi bilo političke alokacije sredstava i kad bi se novac kanalizirao u projekte privatnog sektora koji dokazano stvaraju novu vrijednost. Upravo je zato ključno da proces bude lišen političkog utjecaja. To svima u Vladi mora biti kristalno jasno – smatra Vuković.