piše Stjepan Lović, odvjetnik Odvjetničko društvo Grubišić & Lović & Lalić
Ako je i opravdano da Ustavni sud osporava pravo na podnošenje ustavne tužbe Republici Hrvatskoj i jedinicama lokalne i područne samouprave, problematično je da to pravo osporava i domaćim trgovačkim društvima kojima je vlasnik ili imaju udjele država ili jedinica lokalne samouprave, a koja u tržišnoj utakmici sudjeluju ravnopravno sa svima ostalima.
Svaka fizička i pravna osoba ima pravo obratiti se Ustavnom sudu RH sa zahtjevom za pružanje ustavnopravne zaštite ako smatra da mu je pojedinačnim aktom tijela državne vlasti, tijela jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave ili pravne osobe s javnim ovlastima kojim je odlučeno o njegovim pravima i obvezama ili o sumnji ili optužbi zbog kažnjivog djela povrijeđeno ljudsko pravo ili temeljna sloboda zajamčena Ustavom odnosno Ustavom zajamčeno pravo na lokalnu i područnu (regionalnu) samoupravu.
Kao jedno od osnovnih ustavnih prava, Ustav propisuje jednakost svih pred zakonom (čl. 14. st. 2.) i pravo svakoga da zakonom ustanovljeni neovisni i nepristrani sud pravično i u razumnom roku odluči o njegovim pravima i obvezama (čl. 29. st. 1.). Međutim, Ustavni sud osporava pravo na podnošenje ustavne tužbe Republici Hrvatskoj, jedinicama lokalne i područne samouprave, domaćim trgovačkim društvima i drugim pravnim osobama čiji je član država ili jedinica lokalne i područne samouprave, pa i pravnim osobama s javnopravnim ovlastima (dalje: osobe javnog prava).
‘Po naravi stvari…‘
Ustavni sud rješenjem br. U-III/2154/2007 od 5. studenoga 2009. odbacio je ustavnu tužbu koju je Republika Hrvatska podnijela protiv presude Vrhovnog suda Republike Hrvatske s obrazloženjem da je ‘Ustavna tužba ustavnopravno sredstvo zaštite ljudskih prava i temeljnih sloboda koji mogu biti povrijeđeni pojedinačnim aktima tijela državne ili javne vlasti. Država nije ovlaštena podnositi ustavnu tužbu protiv odluka svojih tijela niti je po naravi stvari moguće da njoj budu povrijeđena ljudska prava i temeljne slobode‘, a takvo stajalište zauzeo je i u Rješenju br. U-III/1709/2009 od 5. ožujka 2013. godine.
Ustavni sud zauzeo je stajalište da ni jedinice lokalne samouprave nisu ovlaštene podnijeti ustavnu tužbu (osim tzv. komunalne ustavne tužbe) u Rješenju U-III/462/2010 od 10. rujna 2013. prema kojem su ‘jedinice lokalne samouprave pod određenim pretpostavkama ipak ovlaštene podnijeti ustavnu tužbu, ali samo ako se njome traži zaštita protiv neustavnih zahvata u njihovo ustavno pravo na lokalnu samoupravu (tzv. komunalna ustavna tužba). Samo se u tom slučaju, dakle, ‘jedinicama lokalne samouprave priznaje svojstvo nositelja ustavnih prava, a ne obveznika njihove zaštite‘.
Ograničenje se proširuje
Trgovačka društva kojima je osnivač Republika Hrvatska ili jedinica lokalne i područne samouprave i pravne osobe s javnopravnim ovlastima nisu ovlašteni podnijeti ustavnu tužbu. Svojim je rješenjima Ustavni sud odbacio ustavne tužbe koje su podnijeli Državna agencija za osiguranje štednih uloga i sanaciju banaka, Hrvatske ceste, ZET, HZZO, CERP, Lučka uprava, Hrvatske vode, bolnice, HPB... U tim odlukama Ustavni sud razlog za uskraćivanje ustavnopravne zaštite obrazlaže time da je podnositelj ustavne tužbe osoba organizacijski, funkcionalno i podredno financijski povezana s državom, pa da u tim okolnostima ne može biti nositelj zaštite ustavnih prava i nema aktivnu legitimaciju (locus standi) za podnošenje ustavne tužbe.
Zanimljivo je da ograničenje na podnošenje ustavne tužbe Ustavni sud automatizmom proširuje čak i na strane osobe javnog prava te odbacuje ustavnu tužbu izjavljenu protiv odluka hrvatskih sudova (primjerice rješenje br. U-III/1370/2018 od 18. prosinca 2018.).
Štiti li onda Ustavni sud?
Opisana ograničenja u mogućnosti podnošenja ustavnih tužbi svakako dovode do neravnopravnosti u zaštiti prava zajamčenih Ustavom, prije svega onim subjektima javnog prava koji ravnopravno sudjeluju u tržišnoj utakmici s društvima kojima član nije država ili jedinica lokalne ili područne samouprave. To znači i da je Ustavni sud prilikom odlučivanja o dopuštenosti ustavne tužbe dužan, osim ispunjenja ostalih zakonskih pretpostavki za dopuštenost podnošenja ustavne tužbe, utvrditi i vlasničku strukturu podnositelja ustavne tužbe.
Iako se možemo složiti da je takvo shvaćanje Ustavnog suda opravdano u onim odnosima gdje osobe javnog prava izvršavaju javne ovlasti (iure imperii), Ustavni sud neopravdano zanemaruje da i osobe javnog prava u pravnim odnosima mogu djelovati i ravnopravno s drugim strankama (iure gestionis). Zakon o vlasništvu i drugim stvarnim pravima u čl. 35. st. 1. propisuje je da osobe javnog prava koje su nositelji prava vlasništva imaju kao vlasnici u pravnim odnosima jednak položaj kao i privatni vlasnici (iure gestionis), ako zakonom nije što drugo određeno. Stoga bi Ustavni sud prilikom zaprimanja ustavne tužbe trebao ispitati u kojem je svojstvu osoba javnog prava djelovala kako bi mogao odlučiti o mogućnosti pružanja ustavnopravne zaštite. Još manje se može prihvatiti stajalište Ustavnog suda u pogledu činjenice da se stranim osobama javnog prava ne pruža ustavnopravna zaštita, a s obzirom na to da one, po prirodi stvari, nikako ne mogu izvršavati svoje javne ovlasti u stranoj državi, pa je u tome smislu upitno treba li im se otkloniti tražena ustavna zaštita.