Za povećanje učinkovitosti javne uprave i transparentno poslovanje javnih tvrtki nisu dovoljne samo zakonske ili organizacijske promjene. Potreban je i održiv instrument upravljanja ciljevima i uslugama – kontroling
Upravo je to tema konferencije koja se održava 18. ožujka u zagrebačkom hotelu Westinu u organizaciji poslovnog tjednika Lidera i Kontroling Kognoska te uz programsko partnerstvo austrijske konzultantske kuće Contrast. Kako uvesti kontroling u javni sektor i kakva su iskustva članica EU koje se već dvadeset godina koriste tim instrumentom, kao što je Austrija, otkrio nam je Denis Petrović, partner u Contrastu i direktor za Hrvatsku te predavač na austrijskoj državnoj akademiji za javnu upravu.
Hrvatska je pokrenula reformu javne uprave radi jačanja administrativnih kapaciteta, no kvaliteta upravljanja i dalje je loša. Gdje je bit problema?
– Nije problem samo u stručnom znanju nego u upravljačkom kadru unutar javne uprave koji bi trebao operacionalizirati političke ciljeve. Za provedbu reformi nužna je i politička volja. Sljedeći je problem nepostojanje jasno definirane misije javne uprave. Ako niste odlučili da je ona servisna služba za građane, gospodarstvo i ulagače, onda se ne možete upuštati u reforme. Osim upravnih postupaka javna uprava u mnogo slučajeva djeluje i kao poduzetnica. Međunarodna iskustva pokazuju da nije spremna za taj dio poslova koji čini više od 70 posto. To je stanje u većini država EU, što je i bio razlog da se takve stvari definiraju u strategiji ‘Europa 2020.’ koja polazi od modernizirane javne uprave kao javnog servisa. U Hrvatskoj ne postoji ni mogućnost obrazovanja za menadžera u javnoj upravi, a to je europska praksa stara više od trideset godina. Kad pogledate strukturu javne uprave, ona je organizirana tako da na razini ministarstva s mjestom načelnika završavaju stručnost i stabilnost. Poslije toga su dužnosnici koji imaju politički karakter. Imate piramidu kojoj svake četiri godine siječete vrh i onda počinjete ispočetka.
Dolazimo do druge dimenzije problema – politizacije javne uprave i tvrtki. Vječna hrvatska boljka...
– Nije to samo problem u Hrvatskoj. O javnoj upravi govorimo kao o organizaciji koja funkcionira u skladu s političkim ciljevima, ali u njihovoj provedbi treba biti profesionalno organizirana. Profesionalizaciju treba početi od depolitizacije javne uprave, no kod nas se analize s prijedlozima reformskih mjera, što je prvi stupanj reformi, provode i deset puta ispočetka. I tu zastajemo. Malo začuđuje što gotovo sve vlade EU imaju organizacijske jedinice koje se bave modernizacijom i profesionalizacijom same uprave. Mi takvu nemamo. Kad prepoznate situaciju, stvarate strategiju i određujete ciljeve i mjere te pratite njihovu provedbu. Onda trebate i odgovarajući instrument upravljanja, a to je kontroling, koji nemamo u javnoj upravi.
Kako je najbolje početi s njegovim uvođenjem, kakvo je austrijsko iskustvo?
– Gotovo sve članice EU s 20-godišnjim iskustvom u kontrolingu počele su stvarati kapacitete za uspostavu kontrolinga kao sveobuhvatnog instrumenta kojim se postiže transparentnost. Kontroling nije samo praćenje troškova. On prati organizaciju od trenutka kad je odredila svoju misiju, zacrtala ciljeve, do trenutka kad treba reći ispunjava li ih. Takva mjera već je koncipirana, no postoji samo na papiru. Osim što nema političke volje i upravljačke strukture koja će projekt provesti, problem je neshvaćanje centralizacije i decentralizacije. Možemo biti decentralizirani iako imamo centralizirani instrument upravljanja. Kad bismo imali centralizirani sustav kontrolinga za sve proračunske korisnike, ne bismo im tako oduzeli njihovu decentraliziranu funkciju, nego ponudili upravljački instrument koji se profesionalno primjenjuje u jednom centru.
Ima li velikog otpora pri njegovu uvođenju?
– Nigdje to nije prihvaćeno s oduševljenjem. Nije teško uspostaviti operativni kontroling, no ako se želi postići transparentnost, javlja se otpor zbog neprihvaćanja odgovornosti, ali i racionalizacije radnih mjesta. U Hrvatskoj možemo samo naslućivati imamo li viška zaposlenih jer nikad nismo odredili kolika treba biti učinkovitost javne uprave, nismo joj dali mjerljive ciljeve, a još se manje prati njihova provedba. Nemamo jedinicu mjerenja učinkovitosti, a to je osnova kontrolinga.
Kakvi su financijski učinci nakon uvođenja kontrolinga?
– Samo povezivanje dodjele javnih potpora sa strateškim ciljevima i pokazateljima uspješnosti donosi 10 posto uštede. Ona se ne mora, što pokazuje austrijski primjer, izražavati brojem otkaza u javnoj upravi. U Austriji smo provodili projekt smanjenja birokracije. Osnovni pokazatelj bilo je vrijeme izraženo u novcu koji građani ili poduzetnici potroše da bi dobili ono što trebaju od države. Tako izražen pokazatelj uspješnosti mnogo je zanimljiviji od onoga koliko se radnih mjesta uštedjelo.
Dobro, ali nemojmo zamagljivati činjenicu da je očit višak ljudi. Na jedno radno mjesto dolaze tri čovjeka, od kojih dva ne rade ništa.
– Da, ali to nije temelj za reformu. Nema političara koji želi i može otpustiti trideset tisuća ljudi. I ne treba jer nije glavno pitanje koliko stoji javna uprava i koliko u njoj ljudi radi. Pitanje je koliko je učinkovita. Drugim riječima, to koliko građanin potroši na šalteru ili koliko poduzetnika odustane od svog posla važnije je od toga koliko ljudi radi na tom šalteru. Ako tri osobe rade ono što može napraviti jedna, onda smo učinkoviti, ali nismo racionalni. Ne preporučujem Hrvatskoj da se time bavi jer tako neće doći ni do jedne reforme. Preporučujem da se uvođenjem kontrolinga najprije utvrdi učinkovitost jer više gubimo zbog spriječenih investicija i prevelika opterećenja gospodarstva nego zbog viška ljudi u javnoj upravi.
Koje još reforme predlažete?
– Nedostaje segment profesionalnog vođenja javnih tvrtki i tu je golema razlika između Austrije i Hrvatske. Austrija je prošla istu tranziciju iako je imala drugačiju povijest i pretvorila je svoje tvrtke u učinkovita poduzeća. Jedan od mojih prijedloga za reforme u Hrvatskoj osnivanje je instituta središnjeg upravljanja udjelima u javnim poduzećima. U Austriji postoji holding koji upravlja svim državnim udjelima u tvrtkama i čiji nadzorni odbor imenuje uprave. Ne možemo reći da politika nije izgubila interes da postavlja svoje ljude, ali sada su to ponajprije stručni ljudi pa tek onda možda politički podobni.
Na čemu trenutačno radite u Hrvatskoj?
– Radimo na prilagođavanju strategije europskoj pravnoj stečevini, načinu poslovanja državnih tvrtki, racionaliziramo procese i koncipiramo kontroling. Klasično uvođenje još nije počelo, no optimističan sam. Nije to golem vremenski problem ni veliko ulaganje. Međutim, da bi kontroling imao učinka, da bi ga menadžment upotrebljavao kao bazu za odluke, trebat će malo više vremena.
Na čemu temeljite optimizam? Imali smo ‘Clean start’, vi ste vodili taj projekt. Utvrdilo se stanje i na tome se stalo. I sami ste rekli da se provode analize i onda se stane.
– Pacijent se nikad ne liječi zato što mu je netko savjetovao da se mora liječiti. Mora sâm osjetiti bol. Promjena će se dogoditi kad se razvije svijest da vlade padaju zbog neprovedenih reformi. Edukativni je učinak toga da sljedeća vlada nauči kadrovirati jednako kao što je bio edukativni učinak da nema ulaska u vladu zbog korupcije. Imali smo jednu vladu koja je zbog koruptivnosti izgubila izbore. Hoćemo li imati vladu koja ih je izgubila zbog lošeg kadroviranja, vidjet ćemo. Hrvatska ima divnih primjera dobre prakse kao što su fiskalizacija, e-dozvola, e-građanin ili e-zdravstvo. Nažalost, to su parcijalna rješenja koja nisu sustavna, ali pokazuju koliko se u Hrvatskoj može napraviti kad to radi struka, a politika ne koči